По архивным данным, население Самары к 1851 году составляло 15 тысяч жителей. Но реальная его численность была куда выше! В теплое время года в Самару стекалось на заработки около 100 тысяч человек, и даже зимой в Самаре оставалось с учетом пришлых не менее 25 тысяч человек. В этой массе пришлого на заработки населения скрывались и беглые. Возможностей для их легального оседания в Поволжье на землю в сельской местности практически не оставалось по мере того, как переселенческое движение оказывалось под контролем властей. Желание отдельных чиновников или управителей потакать беглым для достижения корыстных интересов пресекалось возросшей активностью местных помещиков, взявших после реформ Екатерины 2 в свои руки уездную администрацию и полицию. С конца 18 века беглые, которых получалось схватить в селах Поволжья, были не из числа уже осевших здесь, а из тех, кто пробирался дальше на восток или юг по старинным «сиротским» дорогам и по Волге, а также из тех, кто просто разбойничал на этих путях.
Не редко беглые использовали как прикрытие традиционные волжские промыслы, судовые работы, сезонный сельскохозяйственные работы. В газетах того времени постоянно публиковались объявления о задержанных в Самаре и других заволжских городах «бродягах» и «не помнящих родства» с описанием их примет. Как правило, это были мужчины рабочего возраста от 20 до 40 лет. Розыск и поимка беглых вплоть до середины 19 века оставались одной из главных задач полицейских Самары. Более предусмотрительные из беглых старались обеспечить себя требуемыми по закону документами. Изготовление фальшивых паспортов превратилось в доходное ремесло. За приемлемую плату городские и даже деревенские грамотеи сами предлагали желающим на «материале заказчика» — заранее припасенном листе гербовой бумаги написать необходимый документ и «заверить» его самодельной собственноручно вырезанной печатью.
Пришедшую в ветхость фальшивку можно было со временем заменить официальной копией, заверенной подписями реальных чиновников. А найдя покровителей, можно было не просто осесть в городе, а добиться житейского успеха. Показателен пример Федора Семеновича Плотникова, вдовьего сына из бугурусланских ясачных крестьян. Сбежав от рекрутчины из родных мест в Самару, он устроился у своего родственника, самарского мещанина Антона Минаева, и сам записался в тамошнее мещанство. Оренбургская казенная палата в 1816 году признала эту запись незаконной и указала вернуть Плотникова на прежнее место жительства. Того же добивался бугурусланский валовой мирской сход, не хотевший терять рекрута и обращавшийся к самому высокому начальству. Делом Плотникова пришлось заниматься оренбургскому генерал—губернатору и симбирскому вице—губернатору. Они отдавали соответствующие распоряжения о возвращении беглеца, из которых ни одно так и не было исполнено.
Спустя 25 лет, будучи уже состоятельным купцом-хлеботорговцем, Ф. С. Плотников трижды избирался городским головой уездной и губернской Самары на 1841-43, 1847-49 и 1853-55 гг. Об авторитете Плотникова в самарской городской общине говорит тот факт, что при своем избрании в эту должность на второй срок он получил «избирательных 175, не избирательных 10 балов». В показаниях многих беглых, задержанных в Самаре, постоянно упоминаются поборы со стороны чиновников суда и администрации. Как заявлял в 1846 году на допросе беглый крепостной из Тамбовской губернии С. В. Мельников, «подобных ему бродяг в городе Самаре проживает довольное число и, как думает, более пятисот человек, единственно послаблением полиции, ибо чины оной о всех их знают и берут с них откуп». Деньги с беглых брались, «глядя по состоянию» каждого. Так, сам Мельников, занимавшийся торговлей и содержанием постоялого двора, откупался в разное время то 12 золотыми полуимпериалами, то 700 рублями, то 12 возами сена.
6 декабря 1850 года император Николай I подписал указ об образовании Самарской губернии, обнародованный 20 декабря. Указанная в нем дата 1 января 1851 года стала днем начала существования новой губернии. Еще до подписания указа об образовании новой губернии одними из первых ведомств, которые были оповещены о предстоящем административном преобразовании, стали военное министерство и корпус жандармов. Дежурный генерал Главного штаба 8 июня 1850 года сообщил шефу жандармов о том, что должна быть сформирована особая жандармская команда, как только «будет сделано окончательное распоряжение об учреждении Самарской губернии и об открытии в Самаре присутственных мест». В рапорте от 11 сентября вопрос об открытии губернии и формировании для нее жандармской команды объявлялся окончательно решенным, что получило одобрение военного министра, распорядившегося 28 октября об усилении в Самаре не только жандармерии, но и гарнизонных войск. 27 декабря за три дня до официального открытия губернии в Самару прибыла жандармская команда штабс-капитана Малакеенко.
Все эти приготовления вызвали опасения как у простых людей, так и у должностных лиц, ответственных за пополнение казны и хозяйственную жизнь Самары. Эти опасения озвучил лично министр внутренних дел Л. А. Перовский на третий месяц существования Самарской губернии, когда стала приближаться очередная волжская навигация. 29 марта 1851 года он писал своему брату, оренбургскому и самарскому генерал-губернатору В. А. Перовскому: «В Самару ежегодно стекается для закупки хлеба, соли и других продуктов от 160 до 200 иногородних капиталистов, а черного народа для продажи тех продуктов и для работ по заготовлению запасов, хранению и отправлению с открытием навигации судов около 500 тыс. человек и с ними до 600 тыс. лошадей». Министр прямо намекал на тот факт, что у пришлых людей, документов во время навигации не спрашивали, паспортов не имеется. Власти повысившего свой статус города обязаны будут требовать документы, задерживать беспаспортных, что приведет к вымогательствам и к подрыву местной торговли.
При этом не получится и усиления борьбы с беглыми и беспаспортными, поскольку те и в качестве продавцов, и в качестве работников потянутся на другие заволжские пристани, где контроль будет менее жестким: Царевокурганскую, Екатериновскую, Духовницкую и др. В связи со всем вышесказанным Л. А. Перовский предложил, чтобы и впредь полиция не требовала на самарских торгах и пристанях ни от кого паспортов и «чтобы никто из них, кроме лиц, изобличенных в преступлениях, не был задерживаем и не терпел со стороны полицейских чиновников каких-либо притеснений». Первый самарский губернатор, представил 3 июня того же года возражения на мнение министра. Следуя букве закона, а не реалиям жизни, он утверждал, что крестьяне сами понимают необходимость паспортов и всегда их при отъезде имеют, что с временных работников полиция просто обязана и будет требовать необходимые документы, а начальству вполне по силам пресечь ее возможные злоупотребления.
Упрямо встав на такую позицию, губернатор высказывал мысли, которые показались бы самарским обывателям, будь они теми услышаны, воплощением самых худших опасений. Волховской прямо заявил, что, поскольку губерния открыта недавно, то «крутых и решительных мер по введению строгого торгового порядка не употребляется» пока только «по снисхождению к давним народным привычкам». Однако, он полагает, что уже пришло «время вразумить неопытных и показать в каких видах сделано преобразование Самары…» Разговоры о подрыве здешней торговли губернатор считал со стороны торговцев скрытой угрозой, но угрозой пустой, поскольку свято верил, что места торга и направление движения товара определяются распоряжениями правительства». Своими «благими намерениями» губернатор мостил Самаре и ее краю дорогу в сторону воплощения наяву города Глупова. Это было столь ясно, что против губернатора выступила его собственная губернская канцелярия, подавшая 24 ноября доклад на имя генерал-губернатора. В докладе прямо утверждалось, что «при многочисленном стечении народа в Самаре во время навигации, строгое требование паспортов и видов от крестьян…, как это предписывается законом», окажет отрицательное воздействие на торговлю.
Приезжающие для торга и на заработки в Самару «не имеют обыкновения» брать паспорта, а со стороны некоторых представителей власти случаются, мягко говоря, «произвольные стеснения, отвращение которых, если не невозможно, то по крайней мере весьма затруднительно». Канцелярия посчитала необходимым указать, «что торговые пункты образуются не по одной воле Правительства, как утверждает Губернатор, но и по местным обстоятельствам, более или менее благоприятствующим выгодам и развитию торговли, что Правительство в таковых случаях следует лишь за сими выгодными для жителей края условиями», а потому опасения за перспективы самарской торговли вовсе не являются безосновательными. Губернская канцелярия обращалась к В. А. Перовскому, чтобы тот умерил служебное рвение губернатора и заставил последнего оказывать прибывающим в Самару «всевозможное снисхождение, и чтобы дело по степени требования законных видов и паспортов оставлено было в том же положении, как оно было до преобразования Самары в губернский город. Следуя этому совету опытных местных чиновников, сначала министр внутренних дел, а затем В. А. Перовский в секретном распоряжении первому губернатору дали указания, фактически упразднявшие паспортный контроль в Самаре.
Теперь губернатор, волей или неволей, но обязан был выполнять не требования писанного закона, а негласные приказы вышестоящего начальства. 31 марта он рапортовал В. А. Перовскому, что им отдан устный приказ полицмейстеру о не требовании паспортов с приезжающих для торговли, если те не вызывают прямых подозрений, и об обращении в сомнительных случаях за разъяснениями лично к губернатору. Заложенная при основании Самарской губернии традиция пренебрежения паспортным контролем оказалась в Самаре весьма живучей и после «Великих реформ». Даже в начале 20 века в Самаре, в отличие от других крупных городов и губернских центров, не имелось паспортного стола, что облегчало проживание здесь «неблагонадежных» лиц. Конечно, далеко не каждый беспаспортный был по—настоящему беглым, но среди полумиллиона человек, приходивших ежегодно без документов в Самару или следовавших через нее, таковых было явно немало. Как это уже было сто лет назад при начале активного освоения Самарского Заволжья, во имя казенного интереса и ради нужд хозяйственного развития края, имперские чиновники самого разного ранга смотрели сквозь пальцы на нарушения крепостнического режима.
